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论检察机关提起环境行政公益诉讼
时间:2018-06-07  作者:  新闻来源:  【字号: | |

作者:三台县人民检察院民行科科长 张丽萍

 

内容摘要】环境关系着民生。检察机关作为国家法律监督机关,提起环境行政公益诉讼具有必要性、可行性。自环境公益诉讼在全国范围开展以来,取得了显著的社会效果,但司法实践过程中,面临着调查取证难、诉前检察建议针对性不强、诉讼程序设计不完善的困境。环境行政公益诉讼作为一种新型的客观诉讼,不同于传统的主、客观诉讼,其具有自身特殊性,程序设计上应当明确检察机关的诉讼权利义务,完善诉讼程序;司法实践上公益诉讼应当遵循行政权优先的原则,充分发挥诉前检察建议的功能。

【关键词】 行政公益诉讼   诉前检察建议   诉讼程序

一、检察机关提起环境行政公益诉讼的概述

环境行政公益诉讼,顾名思义是公益诉讼在环境领域的行政诉讼,其与环境民事公益诉讼相对应而存在,共同构成了我国的公益诉讼制度。在我国,环境行政公益诉讼要晚于环境民事公益诉讼。 [1]检察机关提起环境行政公益诉讼是立法上不断完善,司法上不断探索实践的过程。党的十八届四中全会首次正式提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,赋予《试点方案》法律地位,公益诉讼试点正式启动;随后两高先后出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》等规范,确保试点工作有序开展; 2018年3月2日,两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》开始施行,正式确立了人民检察院公益诉讼起诉人的身份。一系列的司法解释、规范性文件为检察机关提起环境行政公益诉讼提供了制度上的支撑和程序上的指引。从现行规定看,环境行政公益诉讼存在诉前前置程序和提起公益诉讼两个环节。诉前程序是提起公益诉讼的必经环节,提起公益诉讼不是诉前程序的必然结果。具体而言,检察机关在提起行政公益诉讼之前,应当先向负有监管职责的环保机关发出督促履职的检察建议,只有当环保机关违法履职或者不履职,致使国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害的状态下,检察机关才能提起环境行政公益诉讼。

(一)检察机关提起环境行政公益诉讼的必要性

随着工业化的快速发展,环境问题也随之产生,受到社会的广泛关注。环境与人们的生活息息相关,面临环境污染带来的种种危险,需要司法机关介入予以预防和惩治。同时,大多数环境污染和破坏并非单纯的民事侵权行为,更多伴随着行政违法行为或行政不作为行为,只有督促环保机关依法履职才能从根本上解决问题。由此,环境行政公益诉讼应运产生,作为一种新兴的诉讼形态,区别于传统的主观诉讼和客观诉讼,其诉讼的目的在于维护社会公共利益。 [2]应当注意的是,环境行政公益诉讼中,检察机关是环境行政执法的补充者、监督者,检察机关提起环境行政公益诉讼应坚持行政权优先的原则。环境公益诉讼具有自身特点,环境公共利益具有复杂性、多样性、专业性,面对日益复杂的环境问题,环保机关具有专业的人员和技术支持,熟悉环境领域的法律法规,环境行政执法是解决环境问题的最有效最经济的方式。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。环境行政公益诉讼中,检察机关应避免越位,审慎行使公益诉权,避免司法权与行政权的冲突,避免对行政秩序和效率造成冲击。 [3]

(二)检察机关提起环境行政公益诉讼的可行性

宪法赋予检察机关作为国家法律监督机关的法律地位,其负有监督法律统一正确实施的职责。面对环保机关的违法履职行为或者不作为行为,检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表,提起行政公益诉讼是行使法律监督权的方式之一。同时,检察机关提起环境行政公益诉讼具有独特的优势。一是检察机关作为国家司法机关,具有中立性,不牵涉到地方利益和部门利益。二是检察机关具有特定的公权力,能够与行政机关抗衡,改变诉讼过程中原被告双方力量不对等、失衡的局面。行政公益诉讼开展之前,检察机关通过检察建议的方式督促环保机关履职;公益诉讼实施以后,以诉讼作为保障,进一步强化诉前检察建议的监督力度。三是检察机关一直是公益诉讼的主导者和推动者。我国公益诉讼制度产生于20世纪以后,公益诉讼制度与检察制度紧密相连,公益诉讼制度的演进史就是检察机关维护公共利益的历史。 [4]

二、检察机关提起环境行政公益诉讼面临的理论与实践困境

公益诉讼工作自试点及在全国范围推开以来,有效促进了行政机关依法行政、严格执法,维护了国家利益和社会公共利益。截止2017年3月,13个试点地区共办理行政公益诉讼6532件,其中办理环境和资源保护领域案件5410件,占公益诉讼案件72.38%。 [5]笔者所在县级院自公益诉讼工作开展以来,办理环境保护领域公益诉讼案件2件,均通过诉前检察建议的方式督促环保机关履职。结合环境公益诉讼工作开展的实践情况,检察机关提起环境行政公益诉讼面临着以下理论和实践困境:

(一)调查取证难,缺乏专业化手段

证据是诉讼的基础和灵魂,没有证据,就没有诉讼。环境行政公益诉讼中,无论是诉前程序还是提起诉讼环节,都需要证据支撑。检察行政公益诉讼具有“一竿子插到底”的特点,囊括了线索的获取、调查取证、出庭诉讼、诉讼监督的全过程,且公益诉讼工作现由检察机关民事行政检察科负责。作为一个新兴的工作领域,民行部门开展公益诉讼工作正处于不断摸索的阶段,缺乏专业的调查取证能力和办案技能,尤其在办理环境行政公益诉讼案件中,环境污染具有潜伏性、长期性,证据的收集和保存更需要专业化的技术手段,检察机关调查取证更为困难。如在收集证据证实环境污染可能致使国家利益或者社会公共利益受损这一要件,最高检《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》规定,对专门性问题可以委托具备资格的机构进行鉴定,但实践中,由于具备环境鉴定评估资质的机构少、鉴定费用高,检察机关自行委托专业机构进行环境污染鉴定的情况很少。环境行政公益诉讼,检察机关调查取证措施主要是调阅、复制环保机关的行政执法卷宗,环境执法具有较强的专业性和技术性,检察机关环境污染事实认定上欠缺专业知识,致使在一定程度上对相关事实的认定依赖于环保机关。其次是收集书证、询问证人,但这些证据系间接证据,往往无法直接证实污染行为与损害事实之间存在因果关系。认定污染行为与损害事实之间的因果关系,需要环境污染司法鉴定,但该类专业性鉴定标准受地区生态环境状态、经济发展情况的影响,目前尚无统一标准。 [6]

(二)诉前检察建议针对性、操作性不强

诉前检察建议作为一种“准司法文书”,不具有法律上的强制力,但当与诉讼相结合后,其法律强制力得到保障。然而,从最高检公布的相关案件看,诉前检察建议存在以下问题:一是针对性不强,与诉讼请求不匹配,在诉讼环节面临着审查困境,不利于督促行政机关依法履职。检察机关提起环境行政公益诉讼需证明“履行诉前程序提出检察建议”,法院对诉前检察建议负有审查职责。检察建议内容过于原则和宽泛,对环保机关履职没有提出明确的标准,致使法院只就检察建议的形式予以审查,无法审查检察建议的具体内容,致使督促环保机关履职的公益诉讼目的无法实现。二是检察建议操作性不强。两高《公益诉讼解释》规定,行政机关收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,然而有些环境问题是无法在短时间予以解决的,行政机关也无法在短时间完全履行职责,致使检察建议成为“一纸空文”。

(三)诉讼程序不完善,致使司法操作不统一

2014年《行政诉讼法》的修改,未将行政公益诉讼纳入其范围;2018年两高《公益诉讼司法解释》明确了检察机关的诉讼地位,检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼,诉讼权利义务参照《行政诉讼法》的相关规定。从该规定可以看出,检察机关不同于行政诉讼中的原告,但其诉讼权利义务没有另行规定,致使司法实践中环境行政公益诉讼运行不规范。主要表现在:

1、举证责任分配存在争议。

行政公益诉讼中,检察机关承担什么样的举证责任存在争议。一种观点认为,应当采取平均主义原则,检察机关和行政机关在证据收集能力不存在你强我弱的情况,行政公益诉讼举证可以按照民诉法“谁主张、谁举证”的责任规则来划分。一种观点认为,应当采取行政诉讼法“举证责任倒置”的举证规则,尤其是在环境行政公益诉讼中,还可以降低检察机关的证明标准。如果环保机关不举证,采用举证妨碍等法则推定环保机关行政行为不合法。还有一种观点认为,在遵循“举证责任倒置”的规则下,应结合公益诉讼案件的特点、检察机关调查取证的能力等多种因素分配举证责任。

2、二审程序的启动方式存在争议。

行政公益诉讼中,检察机关承担着双重身份,即是公益诉讼当事人,又是法律监督者,因而出现检察机关“既当裁判员又当运动员的情形”。 [7]为了确保审判程序的公正性,应对二审程序的启动方式予以明确。当检察机关认为法院未生效的判决存在错误,采用何种方式启动二审程序,主要有三种观点,第一种观点认为,检察机关以抗诉的方式启动二审程序。第二种观点认为,检察机关以上诉的方式启动二审程序。二审就是上诉,检察机关一旦启动诉讼程序,就应当遵循行政诉讼法的程序规定。第三种观点认为,检察机关可以以上诉、抗诉的方式启动二审程序。二审过程中,检察机关兼具原告和公益诉讼起诉人的双重身份,二种方式均可以启动二审程序。此外,二审程序出庭的检察机关也存在上级检察机关派员、一审检察机关派员以及上级检察机关和一审检察机关共同派员出庭的情况。

3、行政附带民事公益诉讼机制不健全。

大多数环境公益受损事件中,民事违法主体损害公益的同时伴随着环保机关不依法履职的情况,行政公益诉讼和民事公益诉讼交织在一起,理论上,行政机关承担监督管理职责和民事违法主体承担侵权民事责任二者不矛盾,两种类型的公益诉讼可以同时开展。实践中,行政附带民事公益诉讼也具有可操作性。2016年7月15日,全国首例行政附带民事公益诉讼——吉林省白山市检察机关诉江源区卫生和计划生育局案一审宣判引发关注。 [8]该案中检察机关除对不依法履行职责的江源区卫计局行使法律监督权外,还以民事公益诉讼原告的身份将违法排放医疗污水造成医源性污染的白山市江源区中医院告上法庭。行政附带民事公益讼正处于探索阶段,行政和民事公益诉讼系两类不同类型的案件,存在不同的调查取证内容和要求,因此需要构建完善的诉讼模式来满足公益保护的现实需求。

(四)地方保护主义制约环境行政公益诉讼的开展

环境行政公益诉讼是解决环保问题强有力的司法手段。然而检察机关提起环境行政公益诉讼,面临着地方保护主义的制约,致使环境行政公益诉讼的全方位开展处于被动地位。一方面,环保机关对检察机关的监督存在或多或少的抵触情绪;另一方面受传统的政绩考核观的影响,地方政府为了吸引外资,发展本地经济,招商引进一些污染严重的企业,在经济增长的同时,却造成了日益恶化的生态环境。在地方保护主义和经济主导型的发展模式下,环保机关面临执法难的困境,检察机关提起行政公益诉讼也在小范围开展,社会效果不显著。

四、检察机关提起环境公益诉讼的完善

检察机关提起环境行政公益诉讼正处于探索阶段。环境行政公益诉讼的开展需考虑环境的特点。首先,环境问题专业性强,环境破坏的程度、破坏环境的行为与损害后果的因果关系以及恢复环境费用等均涉及大量专业性的问题,需要借助专业技术力量支持。其次,环境损害具有不可逆转性,相对于赔偿、恢复原状等手段,事前防范是解决环境问题最科学最有效的手段。最后,环境问题往往伴随着外部负面效应,邻避效应,环保机关的监管介入过程中不可避免面临着失灵的风险。 [9]因此,环境行政公益诉讼的开展,需结合环境的特殊性以及借鉴现行公益诉讼的制度、试点经验不断予以完善,从而保证检察机关充分发挥法律监督职能,维护社会公共利益。

(一)强化办案能力,加强与环保机关的沟通配合

环境领域专业性、科学性强,环境行政公益诉讼的开展,检察机关一方面强化自身办案能力,全方位扎牢办案工作根基;另一方面与环保机关建立公益诉讼工作机制,加强工作协调沟通,实现公益诉讼监督双赢多赢共赢的局面。办案是公益诉讼工作的中心,离开办案,行政公益诉讼就是无源之水、无本之木。办案中,一是综合运用调查核实措施,围绕证据的真实性、关联性、合法性对证据予以固定、收集。如在收集环境污染造成社会公共利益受损这一要件,多方面收集证人证言,在有直接证据的前提下,运用间接证据发挥辅助、加强的证明作用,在没有直接证据的情况下,运用间接证据形成证据锁链,证实环境污染造成公共利益受损的事实。二是调查取证讲究方式方法。如收集环保机关违法履职的证据,由于利害关系人具有较高的文化素质和专业能力,具有较强的自我防御能力和反调查能力,因此在询问利害关系人要做好充分准备,深入研究行业潜规则,以增强询问的针对性和突破能力。三是有条件的引入专家协助办案制度,解决环境行政公益诉讼的专业性难题。

环境行政公益诉讼诉前程序中,检察机关与环保机关是监督者与被监督者的关系,诉讼环节二者是原告与被告关系,二者关系处于不断变化中,看似检察机关与环保机关是对立的,实质二者是统一的。检察机关开展环境行政公益诉讼,需要环保机关专业性的技术支持,环保机关行使执法权需要检察机关的监督。

(二)完善诉前检察建议,确保监督到位

两高《公益诉讼》司法解释施行后,检察建议以诉讼作为保障,强化了检察建议的监督效果。检察建议具有强制力,有效防止行政机关对检察建议口头上“高度重视”,行为上“束之高阁”的局面。针对现阶段诉前检察建议出现的问题,从以下三方面予以完善,从而维护检察建议的严谨性和权威性。

1、从检察建议的实体内容和程序规范上入手,确保检察建议的法律监督功能落实。内容上,检察建议与诉讼请求相匹配。检察建议明确指出环保机关履职中存在的问题,提出解决环保问题的关键点和切入点,进入诉讼环节后,法院能对检察建议进行实质上审查,从而判定行政机关是否依法履职。程序上,规范检察建议流程。现阶段,检察建议的制作、签发、跟踪落实散见于四川省人民检察院《办理公益诉讼案件规定(试行)》规定以及最高检《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》中,诉前检察建议的发出经本院检察长批准后,同时报送上一级检察院审批,诉前检察建议应进行跟踪落实。该规定过于原则,笼统,因此建议最高检明确检察建议的制作、审查、落实、备案等流程,从程序上保证检察建议的法律力。

2、拓宽检察建议的指向主体。两高《公益诉讼》司法解释规定,诉前程序中,行政机关违法或者怠于履职,致使国家利益或者社会公共利益持续处于被侵害,检察机关提起诉讼。从规定看,并未拓宽诉前检察的指向主体。司法具有谦抑性,给予环保机关缓冲空间,采取多种手段督促其积极履行职责,避免滥诉和对司法资源的浪费。因此,建议在以后的立法中增加规定:当行政机关收到检察建议不回复后,检察机关可以向该行政机关的主管部门发出建议要求进行处理;当主管部门仍不能采取有力手段要求行政机关依法履职,公共利益仍持续处于受侵害的情况后,检察机关在提起行政公益诉讼。

(三)完善相关程序,规范公益诉讼

诉讼是社会系统化变革最强有力的工具。大陆法系国家,按照诉讼目的将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼两种,前者是以维护主观权利为目的,后者是以维护客观法秩序为目的,不同的诉讼结构在诉讼规则上存在明显差异。 [10]在我国,并未将行政诉讼进行明确的类型化划分,从诉讼目的分析,行政公益诉讼属于典型的客观诉讼。两高《公益诉讼解释》明确了检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼,其诉讼权利义务参照行政诉讼法的相关规定。该规定一方面明确检察机关不同于一般行政诉讼中的原告,另一方面又没有区分两者的诉讼权利义务。检察机关作为公益诉讼人是基于宪法赋予的检察机关法律监督权,一般行政诉讼中的原告是基于宪法性的公法权利,二者性质上的差异决定了二者的诉讼权利范围、内容和具体行使方式上应当存在差别,如检察机关提起行政公益诉讼,要严格遵循法无授权不可为的原则,不能随意扩大权力行使的范围,不需委托代理人进行诉讼。制度是法律行为的出发点和归属点,一切法律行为都受其约束。因此,可以通过修改《人民检察院组织法》明确检察机关的诉讼地位,制定《公益诉讼法》规范公益诉讼程序,尤其对司法实践中存在的争议和立法漏洞予以明确。

1、举证责任分配,笔者认为,行政公益诉讼仍应遵循“举证责任倒置”的规则。举证责任的配置是一个政策性问题,需要权衡多方面因素,包括:双方当事人获得证据的难易程度、便利条件、谁破坏了法律关系现状。 [11]行政公益诉讼中,检察机关作为司法机关,享有调查核实权,在调查取证能力方面具有优势,但检察机关不是行政行为相对人,无法掌握行政机关违法行使职权或者不作为的全部情况,因此适宜采取“违法推定”原则,即行政机关对被诉行政行为的合法性承担举证责任。行政行为合法性之外的证据举证责任,根据诉讼请求的内容、案件的特点、取证能力等多种因素进行分配,从而确定证明责任。

2、二审程序的启动方式,最高检《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》规定,二审程序通过上诉的方式启动。笔者认为,检察机关以抗诉的方式启动二审程序更具合理性。检察机关作为公益诉讼起诉人,在整个诉讼活动中作为社会公共利益的维护者,履行着法律监督职责,如以上诉方式启动二审,虽然遵循了行政诉讼法的基本原则,但违背了检察职权,违背了检察权运行规律。关于二审出庭人员,既可以上级检察机关派员出庭,也可由原来检察机关派员出庭。在我国,检察权是由检察机关独立行使而非检察官独立行使。 [12]“检察一体化”是行使检察权的原则之一,检察官之间具有职务上的可承继、转移和代理性,出庭人员是代表检察院以公益诉讼起诉人的身份出庭法庭参与诉讼活动,因此由哪级检察机关派员出庭均不影响案件的公正审理。

3、完善行政附带民事公益诉讼

行政附带民事公益诉讼作为一种新的诉讼模式,正处于探索阶段,最高检未出台相应的办案指南予以规范。确保行政附带民事公益诉讼发挥作用,需要制度上的不断完善。第一,诉前程序“双轨制”。即检察机关一方面通过诉前检察建议的方式督促环保机关依法履职、依法行政;另一方面通过督促或者支持相关的机关、组织提起民事公益诉讼。根据现行法律规定,环保领域有权起诉的法律机关和组织主要是行使海洋环境监督管理权的部门和环保组织。第二,诉讼环节“区别制”。 [13]即针对不同被告适用不同的审理模式,对作为被告的行政机关的诉讼请求不适用调解,对作为被告的侵权行为人可以适用有限调解原则,从而修复受损的公共利益,提高司法效率,节约司法资源。同时,行政附带民事公益诉讼诉前检察建议的内容不涉及民事方面的诉讼请求,如要求侵权人赔偿损失,修复受损的环境,民事方面的诉讼请求在诉讼环节提出。

(四)转变考核机制,重塑环境价值观

环境行政公益诉讼,是国家履行环境保护义务的体现,是环境司法的重要特色,也是维护人民群众环境利益、引导社会公众有序参与环境保护的长效机制。 [14]环境行政公益诉讼中,地方政府转变传统的政绩观,建立科学的考核体系。正如习近平总书记在全国组织工作会议上谈到选人用人问题时指出:“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄。”检察机关履行法律监督职能,应当明确法律监督不是为了监督而监督,应从法律监督的目的、价值出发与环保机关建立良性的监督与被监督关系,让环保机关从监督中受益,帮助环保机关解决问题、补齐短板,实现共存共赢的目的。社会公众重塑环境价值观,人人参与到环境公益诉讼过程,充分行使知情权、监督权,用实际行动践行生态文明建设。

环境行政公益诉讼是改革发展的需要,是法治领域的进步,体现着国家治理能力和治理体系的现代化。现阶段,环境行政公益诉讼正处于摸索前行阶段,我们应不断进行理论探讨和司法实践,充分发挥行政公益诉讼的功能,维护环境公共利益,守护绿水青山这座金山银山。

参考文献:

1、湛中乐、尹婷:《环境行政公益诉讼的发展路径》,载于《国家检察官学院学报》2017年底2期。

2、李劲:《“行政公益诉讼的价值基础及制度构建”》,载于《社会科学辑刊》2015年第3期。

3、王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》,载于《中国法学》2016年第1期。

4、胡卫列:《应赋予检察机关提起行政公诉权》,载于《国家检察官学院学报》2003年第5期。

5、罗豪才、湛中乐:《行政法学》,北京大学出版社2016年版。

6、最高人民检察院民事行政检察厅编:《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察官出版社2017年版。

7、白彦:《检察机关提起公益诉讼的现实困境与对策研究》,载于《法学杂志》2016年第3期。

8、林遥、张锐:《检察机关提起环境行政公益诉讼的制度逻辑与实践保障》,载于《人民司法(应用)》2017年第28期。

9、吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》,载于《法商研究》2008年第6期。

10、陈姝:《建立环境行政公益诉讼制度探讨》,载于《人民司法(应用)》2017年第10期。

11、胡卫列、田凯:《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》,载于《行政法学研究》2017年第2期。

12、范明志、韩建英、黄斌:《〈人民法院审理人民检察机关提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉的理解与适用》,载于《法律适用》2016年第5期。